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我国城市社区发展的推动机制是如何形成的

2018-09-03 09:05 来源:上观新闻 作者:郭圣莉 张良

摘要

社区未来的走向,必须立足于过去的实践与经验,在“党委领导、政府负责、社会协同、民众参与和法治保障”的治理格局下,坚持“党领、政转、社增、民参”的社会治理进路,进一步优化社区治理的动力机制

改革开放四十年来我国取得了举世瞩目的伟大成就。伴随着改革开放的进程,社区从无到有,进入人们的日常生活,成为城市主要生活空间和城市管理的基本单元。总结40年社区发展历程,可以看到社区组织体系日益完善,服务日益体系化,治理日益多元化、社会化,社区认同不断增加,基本形成独具中国特色的社区类型与治理体系。我们将这一进程概括为“党进、政转、社增、民参”,城市社区的发展过程也是党的系统进入基层社会,成为核心领导者的过程,而伴随着改革中政府职能的转移,政府与社区之间的关系发生了从直接到间接的变化,同时,社会力量在社区中日益增长成熟,呈现出多元化的趋势,居民则日益参与到社区的治理中来。社区的这一进程既是社区自我成长的过程,反映了中国社会的特征,也是中国改革开放以来社会总体性变化的产物。社区的出现及其建构与发展有利地促进了城市的繁荣与稳定,提升了人民的获得感、幸福感、满意感,稳固了“共建共治共享”社会治理格局的基石。

社区发展的推进机制及其话语建构

中国的社区实践发展是由国家、地方(城市)和基层实践者共同发展的,也可以称之为多元行动主体的互动发展的一个过程。这些不同层次、不同地方的行动者出于各自的目标,在各自的结构约束和资源条件下,运用政策、资源、命令、示范、竞争、激励、选择性执行等治理技术,不断地调整行为策略与目标。这种行动者竞争、互动与联通,表现在社区层面,不断地改变社区人、事、组织、技术、资金和价值等,构成不同的模式、经验,经过复制、扩散、规范化形成一个阶段的主导范式。可以概括为四个机制。

(一) 政策与示范:中国城市社区发展演进的中央推动机制

社区的出现发展与民政部的推动分不开,其工作方式为:以相关讲话、精神、和相关政策加以引导,同时建立试验区、示范区进行总结推广,之后再上升为国家政策。改革开放之初,民政部率先提出社区服务,推动了社区在中国的普及与发展,使社区概念进入到中央和地方层面。其机制是,首先,民政部进行政策倡导,并通过和地方合作,设立社区服务、社区建设实验;其次,结合其他部门将社区政策上升为国家政策,推动了社区框架在全国展开。社区服务的关键性文件是1993年民政部联合14个部委发布的11号文件。这一文件从社区服务定义、目标、服务标准、支持系统等初步界定了社区服务内容与体系。它的出台标示着社区服务超出民政部获得了中央多部门认可,打造了社区服务体系的基本框架。社区建设同样肇始于民政部。1999年初,民政部决定在全国开展社区建设试点工作,确定11个城区为全国社区建设实验区。2000年,中办发23号文件的出台标志着“社区建设”概念被中央和国务院认可。这一横向上是以民政部与多部门联合进行政策倡导,纵向上部门和地方政府合作推动的机制,推动了社区概念的实体化。

(二) 问题导向与学习创新:中国城市社区发展的地方创新机制

社区的推动与落实建立在地方的具体实践与经验上。如社区服务最早起源于各个地方的居办经济等。地方上的试验体现了地方的现实需求,即以解决问题为导向,一些地方试验经过理论化的提升,获得国家认可后得以推广。另外一个机制即地方相互学习机制。社区是一个新事务,从概念、定位与框架都有一个摸索普及的过程。无论是早期的试验还是后来的创新,学习其他地方的先进经验都是必选项。各地往往通过学习先进地区的经验结合本地再进行新的创新。因此,社区在地方的实践创新与扩张具有地方自主性创新的特征。这种自主创新可能有两个动力机制,一是前期先进的累积性发展机制;二是针对问题出发的自主创新机制。

(三)专家与民间力量:中国城市社区发展实践的微观创新机制

在中国社区发展实践与体制改革的过程中,自始至终均有专家学者的身影。从社区服务到社区建设再到社区治理,都有专家的身影。如专家的建议是居办经济取消的重要因素。实践部分从问题出发的做法往往需要专家学者进行经验总结,进行理论化,形成新概念和可推广的模式。如沈阳模式、江汉模式等从设计到推广都有专家的介入。目前一些地方出现的社区营造,专家就从人文社会科学学者扩展到了建筑设计等领域,从内地扩展到台湾等地的学者与专家。另外一个微观行动者是社区里的精英,即不同阶段不同地方的居委会干部、社会组织成员、社区居民等。

(四)党建引领:中国城市社区发展中党的领导与整合机制

纵观社区发展的历程,党的领导始终是社区发展的核心保障。其具体机制是基层党建的引领与整合机制。即在社区层面建立党的领导的组织体系,通过组织与方针,有效地整合条块,并在行政与社会组织,社会组织之间构建整合的平台,保障了社区治理的方向性和有效性。基层党建最关键的价值在于通过党的纵向整合和横向协调,有效地整合各方资源,协调各方的利益,促进多方协同的社区治理。

这四个机制相互作用,共同推动了社区向纵深发展。其核心特征在于政策、试验、示范、话语建构、推广等首尾相接,构建一个推动性的运行系统和治理网络系统,不同时期,主导的行动者不同。如社区概念的提出与推广阶段,民政部门担当系统的启动者。通过政策对这一阶段的发展方略进行提炼,通过多方合作,建构和推广该阶段的政策话语体系。这是因为改革开放后非单位人口的增多,给民政部门负责的社会福利事业带来了很大压力。同时市场化改革又给社会政策提供了机会窗口。到20世纪之后,改革开放已经多年,社会矛盾与问题累积,社会治理压力转向地方政府,从而使地方政府成为社区创新与改革的启动者。地方政府在压力传递与问题导向下,经模仿学习,并结合微观实践,发展出本地模式和话语框,并逐步扩散,其中的典型经验和话语传导到宏观层面,形成了国家层面的社区治理政策话语。社区治理阶段则直接肇始于中央政策。中共中央十六届四中全会提出社会建设,社会主义建设的总体布局由经济建设、政治建设、文化建设三位一体扩展为包括社会建设在内的四位一体,这是中央对经济社会结构的深刻变化的新概括和突破性新认识。十八大正式提出国家治理现代化,社区治理也进入了新阶段。十九大新时代的提出为社区治理进入纵深发展提供了新的理论与框架。

从整体视角观之,可以发现不同时期的启动者将自我目标纳入到国家治理系统目标中,经与其它行动者互动、竞争、合作,推动具体实践进行适应性调整,政策话语框的外延不断扩展、更新。需要再次强调的是,在机制运行与话语建构过程中,中国共产党的领导始终发挥核心作用。党的文件在话语建构中的领导地位和组织网络有效地整合了不同利益诉求的行动者,保证了行政体系中条块间的合作,保证了社会力量能够有序地加入到任务系统之中。

社区发展的未来走向及其话语创新

“社区”概念作为一个舶来品成功地本土化。经过社区服务、社区建设、社区治理等概念已经从政策话语转变为大众话语,彰显了中国特色话语的影响力。社区的经验说明,我们要将西方的理论与经验,应用中国的理论研究和话语体系解读中国实践、中国道路,发展出理论联系实际的、科学的、开放融通的新概念、新范畴,把握现在,规划未来。正如习近平总书记指出的“要按照立足中国、借鉴国外,挖掘历史、把握当代,关怀人类、面向未来的思路,着力构建中国特色哲学社会科学,在指导思想、学科体系、学术体系、话语体系等方面充分体现中国特色、中国风格、中国气派。” 如何建构具有穿透力的城市社区理论话语体系解读和引导中国社区治理的进一步发展,是目前的一个重要课题。

社区未来的走向,必须立足于过去的实践与经验,在“党委领导、政府负责、社会协同、民众参与和法治保障”的治理格局下,坚持“党领、政转、社增、民参”的社会治理进路,进一步优化社区治理的动力机制:

一是城市社区话语体系的建构要找回传统精髓,并为国际社会所理解和接受;二是城市社区话语体系的建构要强调理论自觉,努力做到世界眼光与中国气派兼具;三是城市社区话语体系的建构要立足现实,提炼现实。中国城市社区的发展,植根于中国的现代性过程。另外,城市社区话语要用中国特色的话语、概念和规则表达出来,构成生动活泼的话语和生命力的实践体系。唯此,理论话语对社区发展经验的解读和指导才具有穿透力。

作者单位:华东理工大学社会与公共管理学院,本专栏由上海市哲学社会科学学术话语体系建设办公室、上海市哲学社会科学规划办公室支持

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