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夏丽卿:上海两轮城市总体规划编制始末

2018-10-08 11:13 来源:澎湃新闻 作者:夏丽卿/口述 谢黎萍、郭继、严亚南、黄啸/采访整理

【编者按】

2018年,中国迎来改革开放40周年。改革开放成就了今天的上海,1990年代上海经济社会发展从负担沉重的全国“后卫”,一跃变“前锋”,实现大变样。浦东开发的高楼大厦背后,陆家嘴、张江、金桥、外高桥开发的规划政策背后,开发开放的高速进展背后,有着怎样的大胆尝试、奋力进取的故事。澎湃新闻·请讲栏目推出“上海改革开放40年”口述系列,中共上海市委党史研究室采访了部分上海改革开放的政策制定者、执行者们讲述上海改革开放那段激情澎湃的历史。该文将收录于即将出版的“上海改革开放40年口述”系列丛书中。

澎湃新闻 刘筝 图

口述:夏丽卿(曾任上海市城市规划设计研究院院长、上海市城市规划管理局副局长、局长)

采访:谢黎萍、郭继、严亚南、黄啸

整理:郭继、严亚南

时间: 2013年5月22日、2018年7月30日

1963年,我从同济大学毕业后,就到市规划院从事城市规划工作了。1978年任规划院工程室主任,1985年任规划院院长。1987年任城市规划管理局副局长兼规划院院长,1992年开始任市城市规划管理局局长,不再兼规划院院长,一直到2003年离职,后来就到决咨委。在市规划院工作期间,我主要是搞工程规划、搞路网规划,当时参与了对金山石化的选址、宝钢的选址、轨道交通、高架路等工作。因为一直在规划领域工作,我有幸参加了1986版和2001版上海市城市总体规划的编制工作。

在探索中编制上海第一个经国家批复的城市总体规划

经过建国以后30多年的努力,上海城市的基本格局形成了。其间,上海很努力地做了些规划研究工作,但是都没有经过中央正式批准。1978年,国务院召开第三次全国城市工作会议,提出要认真抓好城市规划工作的要求。1979年上海市城市规划建筑管理局恢复建立。随后就组织上海市城市规划设计院编制上海市城市总体规划,落实全国会议精神。市规划院接受这个任务后,首先研究拟定《上海市城市总体规划纲要》。《纲要》是规划设计院编的,但整个过程是在市政府组织领导下,发动全市各委办、局,区、县及有关部门广泛参与,反复讨论、反复修改出来的。

1982年6月9日,《纲要》作为总规编制和各专业规划依据,由市政府批准印发全市各有关部门,从而正式进入编制总规程序。《纲要》明确了城市的性质、规模、方向等主要问题,但没有细节。伴随着这个《纲要》,那年夏天市里还举办了规划汇报展览会,征求各方面意见。

1984年2月9日,《上海市城市总体规划方案》由市政府正式报国务院审批。因当时这个总规没有社会经济发展的内容,缺少社会经济发展战略,中央希望我们补上相关内容。市政府就又组织上报了《上海经济发展战略汇报提纲》。1985年2月,国务院批准了《上海经济发展战略汇报提纲》。然后,我们根据《上海经济发展战略汇报提纲》,对总规进行修订后,再次上报国务院。1986年4月14日,中共中央书记处听上海汇报,副市长倪天增、市规划局局长张绍樑、市规划局副局长施宜都参加了。10月13日,国务院批复原则同意《上海市城市总体规划方案》。

1986版总规的内容很实,不仅仅是一张总图,还包括港口、公路、铁路、城市交通、环境卫生、公共服务设施、住宅等专业规划。当时编制工作主要由规划院承担,但是吸收了各个委、办、局的意见。规划院主动请他们来共同研究,听他们意见。当时在规划院里,每个委办局都有1-2人负责对口联络。

编制规划,首先要把现状搞清楚,问题找出来,然后以问题为导向,还需要研究发展趋势、科学预测。比如做上海的公路系统规划,以现状为基础,以城市发展方向为依据,即要和城市的总体布局联系起来,如果不知道这里有宝钢,那里有金山,就无法去进行路网规划。具体到宝钢地区的公路规划,要和宝钢的发展规划联系起来,既要考虑规划年规模,也要考虑过程中的规模。科学预测客、货运量是必须的工作,有了流量预测,才能知道这个公路要做成什么等级,这个公路要采用什么样的宽度,这些都要研究。规划工作不是划个圈两条杠杠就行了,有很多东西要研究。我们现在搞预测,都可以用机器操作,因为有了交通模型。那时候没有这些高科技手段,全靠人工测算流量。在做共和新路立交方案时,为搞清楚该处的流量和流向,我们是站在马路上数车子,看汽车牌照尾号,每个数字抄下来做成卡片。你去看我们当时规划院里,一串一串挂的全是这些数字卡片。上海很多路口,都是用这种方法来做的。现在建立了交通模型,这些数据可以通过模型取得,我们人到马路是为抽查、验证。规划工作现场踏勘不可少,我们在崇明搞陈海公路规划时,是从堡镇上岛走到陈桥,为了解沿路情况,如公路经过竖河怎么样,经过新桥怎么样,路上有什么状况,该怎么处理。

记得我1963年到规划院工作后的第一件事就是跑现场,搞现状图搞了一年。所有大街小巷都要搞清楚,要了解现状情况,这个单位的边线在哪里,用地情况图上全部要标清楚,这是规划重要的基础工作。

1989年,为确保1986版总规的实施,我们制订和实施了《上海市城市规划条例》以及很多具体的管理规定和技术标准。主要分为两类:一类是规定、规章、制度、规范,一类是技术标准。技术标准很具体,在哪个地方,开发强度应该采用哪个标准,还有用地分类规定等等。上海对这些规定的执行总体是好的。1986年国务院批准的上海城市总体规划的实施,使上海的经济、社会和城市建设有了很大发展,城市面貌发生了深刻变化。到2000年,1986版总规得到实施,有些还超额完成任务,为迈向21世纪的上海奠定了物质基础和基本框架。

1986年《上海市城市总体规划》获国务院批准后,按原来国家有关法规规定,5年要对总规作一次检讨,也就是在实施5年的时候,可以根据实施情况,对总规做些调整。所以,到1991年我们就考虑对1986版总规做些回顾检查总结,看看是不是需要做些调整。

事实上,这是很有必要的。因为进入20世纪90年代,特别是1990年浦东开发开放,这么大的一个背景,在1986版总规里并没有很多内容。1986版总规里的中心城只有300平方公里,只包括浦东黄浦江沿岸的小部分地区。1986年,国务院批复《上海市城市总体规划》时,指出“特别要注意有计划地建设和改造浦东地区。要尽快修建黄浦江大桥及隧道等工程,在浦东发展金融、贸易、科技、文教和商业服务设施,建设新居住区,使浦东地区成为现代化新区。”之后,上海专门做了浦东新区的规划方案,突破了1986版总规的中心城范围。

从1991年起,我们开始研究总规修编问题。修编的内容主要集中在中心城。提出中心城的规划要做到“四个优化”:首先是优化布局,要把浦东的规划纳入总规。第二是优化中心城的土地使用。第三是优化中心城的基础设施,因为中心城的基础设施欠账太多了。第四是优化生态环境,那个时候上海的环境很差,污染严重,1986版总规考虑了“三废”工厂的外迁,这是很不够的。进入九十年代的上海,随着改革开放进程的加快,上海各方面的变化都很大。比如土地使用制度的改变,原来都是政府划拨、对号入座的。但是土地有偿使用后,土地使用就不是计划经济条件下的对号入座了,而是要根据市场需求进行调节。这是非常大的变化。到后来,发展越来越快,随之也带来了问题,面对市场机制,而规划及管理一定程度上滞后,造成原来设想规划好的公共绿地,基本上被蚕食。很多外企进来选择厂址,不一定按政府想的那样去选择,而是哪里地价便宜、哪里劳动力便宜去哪里租地建厂。由此,中心城毗邻地区、近郊,甚至上海全域都有较快的发展。因此,总规修编仅考虑中心城优化问题显然不行了,也不符合上海的发展趋势。

1993年6月,上海召开第三次城市规划工作会议。市长黄菊在会上指出,党的十四大以后,在建立社会主义市场经济理论的指导下,上海的地位、功能进一步明确,对城市规划工作提出了新的要求和任务。必须统一思想,明确方向,研究上海城市总体规划修订和完善的基本指导思想和基本原则。并提出,我们的规划要看得远一点,要面向21世纪,这就提出了21世纪的问题。我们如果是修编的话,规划年限还是到2000年,仅对1986版总规做些优化。还有一个重要的观点,就是要面向国内国外两个扇面。实行改革开放,不能再封闭地就上海论上海,对内对外开放是上海要面对的问题。同时只考虑中心城的优化无法适应发展需求,我们必须考虑6300平方公里的整个上海,也就是说我们的视野不能只是在中心城这个范围里,应该是看到市域范围,甚至是长三角、乃至于长江流域和全国。

在这种情况下,再说是对1986版总规进行修编肯定不行了。因为,修编只能是微调,比如浦东开发开放国家批准了,可以调整进去,没有问题,但是想做更大的突破是不行的。所以,当时就提出,我们不要再搞修修补补了,我们要研究跨世纪的新一轮城市总体规划。从1993年城市规划工作会议以后,拉开了编制跨世纪新一轮上海城市总体规划的序幕。

高起点、高质量编制面向21世纪的上海市城市总体规划

我们在研究编制跨世纪总规时,认为面向21世纪的新版总规一定要是社会、经济、环境协调、可持续发展的总规。这就决定了,新版总规的编制方法,要与1986版总规有所不一样。

新版规划是跨世纪的,首先要搞清楚跨世纪的上海定位到底怎么样,上海到底有什么问题,这不是我们规划部门一家能够解决的。因此2001版总规编制过程中,前期研究是非常加重的。不是简单地写几篇文章,是对很多问题进行实实在在的研究。总规的编制,是政府的事情,必须要体现政府意志,但也要体现市场的情况和需求、体现老百姓的需求。当然,更要体现市委的想法,国家的想法,要体现国家战略。所以,在编制的过程中,视野必须更加开阔,需要更多部门、更多各方面的专业人士共同参与。2001版总规的编制是全方位的,开放度比较大。

正因为2001版总规编制的开放度比较大,在编制过程中大家的看法一开始并不是统一的。比如说人口规模问题,就有很激烈的争论。又比如说综合交通问题、长三角问题,特别是上海的港口问题等,都是非常重大的问题。规划方案也有多种选择。上海的港口原来都是内河港,除了长江口,都在黄浦江边分布,这个问题不解决好,难以应对发展要求。随着世界船运的发展,万吨轮的大量使用,靠黄浦江的内河港是不行的。所以说深水港的问题一定是21世纪很大的问题,是我们当时要面对的问题。城市规划涉及的面很广,上至国家各个专业部门,周边城市,下至广大人民群众,有不同意见是很自然的。此外,规划方案既要有前瞻性,要有理想,也要接地气,具有一定可操作性,该采取什么标准,也需要反复论证,统一思想。我们在编制的过程中,对其中的每个问题都广泛地进行论证,不断研究、不断讨论、不断统一思想。可以说,2001版总规编制过程就是统一思想的过程。

在这一过程中,市委、市府主要领导直接推进,亲自参加许多重大问题的研究论证,出谋划策。市府常务会定期听取我们的汇报,我们碰到问题,也随时可以到徐匡迪市长办公室请示。

2001版上海城市总体规划图

比如2001版总规必须与社会经济融合好,也就是说社会经济发展战略占有很重要的地位,必须要先研究。当时由市长徐匡迪挂帅,市委副秘书长蔡来兴为主要负责人的课题研究小组,对上海迈向21世纪的发展战略进行了深入研究。这个研究是编制新版总规十分重要的基础,特别是发展战略中关于城市发展的定位、城市性质的论述等,为2001版总规指出了明确方向。

比如深水港问题的研究。当时专家提出的方案很多,有说衢黄港的,有建议在外面买个小岛建港口的……最后选择了大小洋山。当时,黄菊、徐匡迪等市领导亲自带队上大小洋山现场勘察,与当地领导进行沟通。我有幸跟着一起去岛上进行调研。小洋山岛很小,就8个平方公里多点,上面都是山,建港时是挖山填海的。过程中,交通部也给予很大支持,经常派人来沟通协调。

在考虑上海与长三角城市的交通衔接规划时,当时上海和江苏、浙江的多条公路都不接头,各自搞各自的。但作为长三角这个整体,我们的路网系统,特别是高级别的路网,必须要衔接。为了解决这个问题,当时分管规划的韩正副市长,就亲自带队去周边省和他们的省长直接沟通,解决衔接问题。

在人口规模问题上,要不要控制人口规模是争论最大的。当时上海的户籍人口是1300万。一些经济学家从经济学的角度考虑,认为上海的人口是无法控制的,是可以再多些的。从城市规划角度,一个城市要能协调持续发展,土地使用以三三三开为好,即30%的土地用于城市建设,30%的土地用于生态发展,还有30%是农业。人口规模过大,水、基础设施、城市环境是不能支撑的。当然,也不是不可以发展。像旧市区的金陵东路地区,1个平方公里有10万人左右,大约9到12万。但是,我们从人居环境各方面考虑,中心城每平方公里2万人左右为宜,在与社科院、复旦大学人口所、计生委等部门共同研究后,最后确定人口规模还需要控制,全市常住人口规模为1600万。

关于总体布局,对中心城摊大饼问题、郊区生态布局、农田保护等等,想法也不统一,争论不断。为了统一认识,我们在编制规划的过程中,每个区、县都去调研,与当地领导、职能部门多次讨论,统一认识,最终形成了2001版总规。

2001版总规编制的开放度很大,还体现在市政府相关委办局的直接参与。比如综合交通规划,当时铁路、公路、机场、港口在中央来讲分属4个部门管理,互不衔接,在运量预测上各按各的行业进行。但对一个地方来讲,科学预测客货运量,首先应从地方社会经济发展趋势,预测客货总量,再根据设施等情况合理分配到不同的运输方式。为搞好上海的综合交通规划(对外交通部分),市交委书记钱云龙领衔做了一个综合交通规划的课题研究,为总规相应专业规划打下了基础。在总的协调机制下研究形成各种运量的分配。有了运量的预测,进而考虑设施规模、用地布局,完成合理、可行的规划方案。同样,对住宅以及城市基础设施等专业规划,市建委李春涛书记都亲临指导,参与研究。

市人大、政协也积极参与规划编制,是2001版总规编制强有力的支撑。我们在编制的过程中,无数次去跟他们的城建环保专业委员会沟通。他们也组织一些专家、人大代表、政协委员对我们提出的想法和问题组织研讨,群策群力。这为后来人大通过总规打下良好的基础。另外,我们也通过组织大型或小型的展览会,现场开座谈会,听取广大市民的意见。相关的专业部门在前期都做了大量研究,如上海社科院、市政府发展研究中心、上海高校的专家。华师大陈吉余教授在深水港选址工作中就出了不少主意。

1997年,8月2日是一个难忘的日子。那天,我们向黄菊书记汇报新一轮总规初步方案,会议从早上9点一直开到下午3点才结束,一个专题一个专题研究。黄菊书记在会上,反复叮嘱我们不要急着上报,时机未到,要把问题想清楚,要水到渠成才好。2000年9月21日,建设部召开部际联席会议审议新版上海市城市总体规划,会议由建设部副部长赵宝江主持,韩正副市长带队出席了审议会。

2001年2月2日,朱镕基主持召开国务院总理办公会议,审议上海新一版总规。出席会议的有国务院副总理、国务委员、相关部委办主要领导。上海是黄菊书记带队,徐匡迪市长作主要汇报,还有韩正副市长、姜斯宪秘书长等参加,我作为上海市规划部门主要负责同志也参加了会议。与会同志对规划评价很高,同时也提了很多宝贵的意见和建议,特别是对崇明岛的发展十分关注。5月11日,国务院发文批复同意《上海市城市总体规划(1999-2020)》。

面向21世纪的城市总体规划的新变化

2001版总规与1986版总规相比,有很大变化,这些变化也可以说是面对新世纪、面对改革开放深入的形势所作的规划对策。

一是1986版总规主要关注的是中心城,而2001版总规强调的是全域。黄菊书记曾说过,上海的繁荣繁华要看中心城,综合实力要看市域、看郊区,这对上海总体发展来说是方向性的变化,反映到总规的方方面面必须与之相呼应。

上海城市规划模型

其二,2001版总规提出了“新城”这个概念,意在提升郊区综合功能,增强郊区综合实力。86版总规中,上海城市结构由中心城—卫星城—郊县小城镇组成,形成以中心城为主体,市郊城镇相对独立、中心城与市郊城镇有机联系的群体组合城市。其中,卫星城是以某种产业为主,基本与产业基地类似,城市功能极差。加之这些产业均由市主管局管理,如闵行卫星城以机电行业为主,相应企业由市机电局管理,当地政府难以发挥作用,地区发展缺乏整体性、协调性。01版总规编制过程中,决定取消卫星城,改为什么呢?考虑过“辅城”、“副城”,最后定为“新城”。上海城市由“中心城—新城—中心镇—一般镇—中心村”五级组成,形成以中心城为主体,以公路和轨道交通为依托,各级城镇辐射范围合理、空间分布均衡的大、中、小城镇相结合的多层次空间格局。对于“新城”,希望它能够成为二级市,但宪法规定,直辖市不能设二级市。我们对“新城”赋予的定位是,具有城市综合功能的中等规模的城市。它应是一个功能完善、布局合理、设施先进、环境优良的现代化城市。新城的布局整合了原卫星城、县城,以及重大工程、重点发展地区。对于中心镇按小城市规划、配置相应的设施。至此,使上海真正形成一个群体组合城市。

三是全力提升城市基础设施的能级。面对21世纪,面对内外开放的需求,上海要抓紧枢纽型、功能型、结构型设施建设,新版总规对“三港两路”,即国际航空港、深水港、信息港,高速公路、高速铁路,作了较为全面的规划。我们现在已经能够看到这些规划的实施成效了。

四是建设方针上,对中心城的土地使用进行了必要的调整,要增加三产用地和公共设施用地,减少二产用地。在86版总规编制中,对中心城工业用地曾做过专门研究,当时市政府副秘书长侯旅适亲自领导,并提出了中心城工业用地占中心城总面积的19%-20%为宜,实际中心城工业用地超过此值。当然,土地使用的调整需要一定的经济基础,但这种调整也是促进中心城繁荣繁华的需要。同时在密集的城市空间中要努力增加公共空间和绿地,减少建筑覆盖和降低开发强度。

五是2001版总规规划了500米宽的外环绿带,绿带外侧规划了五公里宽的建设敏感区。建设敏感区内控制搞成片大规模建设,目的是防止中心城摊大饼式发展,划清中心城边界。在2001版总规获批后,新城、中心镇都应按总规要求进行规划,划清城市边界,不随意摊大饼,形成组团发展的空间结构。

【口述人简介】

夏丽卿,1939年9月生。曾任上海市城市规划设计研究院院长、上海市城市规划管理局副局长、局长。在市规划院工作期间,参与了《上海市城市总体规划》(简称1986版总规)的编制;1992年任上海市城市规划管理局局长后,又参与了《上海市城市总体规划(1999-2020年)》(简称2001版总规)的编制。

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